П’ять стратегічних напрямків реформи адмінпослуг мають рухатись збалансовано, – Віктор Тимощук, експерт Програми «U-LEAD з Європою»

Віктор Тимощук, головний експерт команди, у  розгорнутому інтерв'ю розповідає про ключові напрями реформи адмінпослуг, чому електронізація послуг – не панацея, що робити працівникам неналежних ЦНАП та від чого залежить якісна інфраструктура надання адміністративних послуг у громадах.  

Вікторе, Ваш досвід в сфері адміністративних послуг вже більше 20 років, ви є одним з найкращих фахівців в Україні та стояли біля витоків ключових починань в цій сфері. Які виклики постають зараз?

На мою думку, зараз ключовий виклик – це зберегти впровадження реформи децентралізації і адмінпослуг. У нас змінився Президент, Парламент, будуть зміни в уряді, і це означатиме, що багато реформ можуть бути зупинені, переосмислені або взагалі відхилені. Реформа адмінпослуг –це достатньо успішна реформа, яка мала би продовжуватись за  визначеними напрямками. Їх – п’ять і всі потрібно розвивати одночасно. Перший – це дерегуляція та скорочення кількості адмінпослуг. Потрібно керуватися принципом «чим менше, тим краще». Важливе спрощення процедур надання послуг, щоб все було простіше як для споживача, так і для надавача послуги. Це ключова умова і для другого напряму - діджиталізації / електронізації. Зараз це супер-актуальний тренд, але треба розуміти, що це не панацея. Третій напрям – передача повноважень місцевим органам самоврядування, щоби громади відповідали за якість послуг і могли їх інтегрувати, в тому числі, в ЦНАП; Створення інтегрованих офісів, тобто ЦНАП, це квінтесенція децентралізації в частині послуг й окремий успішний напрямок реформи. П’ятий напрямок – впорядкування відносин щодо оплати адмінпослуг. Потрібно впорядкувати платежі, які є надмірними, а деякі послуги, навпаки, зробити платними за розумні кошти, які будуть забезпечувати хоча б часткову окупність відповідних послуг. Ці п’ять стратегічних напрямків реформи мають рухатись рівнозбалансовано, щоб не було перекосу в якийсь один бік.

Які важливі процеси саме надання адмінпослуг потрібно змінити в першу чергу? 

Насамперед, це сфера реєстрації актів цивільного стану. Більше двох з половиною років урядовий законопроект був у Верховній Раді, але зовсім не просунувся. І тепер він має бути вже бути ухваленим новим Парламентом. Хотілося, щоб до нього прийшли якомога швидше. Бо нині ця сфера є і перешкодою децентралізації в частині об’єднання навколо міст обласного значення, і в повноцінному наданні послуг у ЦНАП за моделлю життєвих ситуацій.

Теж саме стосується державної реєстрації земельних ділянок. Потрібно ліквідувати цю відомчу монополію Держгеокадастру і надати органам місцевого самоврядування право відкривати функцію реєстрації земельних ділянок. Це дозволить подолати корупцію у цій сфері і спростити отримання послуг.

Далі потрібно працювати з паспортною сферою, бо якщо говоримо про масові послуги, то це одна з найважливіших, адже паспорти потрібні усім. Потрібно вжити додаткових зусиль, щоб здешевити вартість паспортного обладнання, вартість підключення до систем захисту інформації, щоб у кожній спроможній громаді була можливість отримувати паспортні послуги. Я вважаю, що тут не повинно бути диференціації маленький ЦНАП / громада, чи великий ЦНАП / громада, адже це життєво необхідна послуга. 

Досвід на місцях вже показав, що передавати більше повноважень в територіальні громади – це правильно та ефективно. Такі кроки дають швидкий позитивний результат, як для окремої громади, так і для країни в цілому.

Команда напряму з покращення якості надання адмінпослуг для населення Програми «U-LEAD з Європою» на Конференції з нагоди початку роботи Виконавців (NIRAS Sweden AB) по створенню належних ЦНАП у громадах

Як можна оцінити місце України серед інших європейських держав у процесі децентралізації та реформування сфери надання адмінпослуг?

Ми вивчали подібний досвід, в Польщі, Естонії, Німеччині, Нідерландах,  Канаді, Чехії та інших країнах. Є і спільні тенденції, і особливості. Звісно, всім відомий досвід Естонії з особливим  ухилом в електронну складову. Але ми мусимо враховувати масштаби України – велику територію, чинник інтернет-покриття, кількість, інтернет готовність та склад населення. Особливо слід звертати увагу на демографію в сільській місцевості, де більше половини населення мешканці пенсійного, або передпенсійного віку. Це особливий виклик для переходу на електронні послуги. Тому, нам ближчий досвід Німеччини, Польщі і Канади, які схожі з нами за територією та кількістю населення. В цих країнах статистика показує, що  близько 30% послуг тепер уже надаються в онлайні, але 70% послуг – це фізичне відвідування  офісів з надання послуг. Україна, очевидно, іде цим шляхом: у нас вже 120 послуг можна отримувати в онлайні, але дуже маленький відсоток людей і бізнесу, які користуються цією можливістю.

Отже, з одного боку, динаміка реформування сфери адмінпослуг, особливо за останні 10 років, досить хороша. З 2008-2009 років почалися достатньо інтенсивні зусилля в цьому напрямку, і з кожним роком темпи наростали. Пік був у 2014-2015 роках. Тоді у ЦНАП відкрилася можливість надавати популярніші послуги, такі як паспортні, реєстрація нерухомості, бізнесу, реєстрація місця проживання, землі. З 2015-го року були ухвалені кілька революційних законів, які передали низку важливих  повноважень органам самоврядування. Багато наших центрів надання адмінпослуг за своїм переліком послуг та інфраструктурою нині не поступаються найкращим зразкам у Німеччині чи Польщі.

В Україні близько 800 ЦНАП. Тільки третина з них є належними, тобто такими, в яких надаються найнеобхідніші послуги у комфортних умовах. Чому інші не є такими? Причина тільки в тому, що вони створювались до 2014-2015 років?

Так, 440 із існуючих ЦНАП, це Центри при районних державних адміністраціях, за даними фахівців лише 5-10% із них є належні за інфраструктурою та за переліком послуг. Але, їм навіть за переліком послуг важко бути конкурентними, тому що в них немає багатьох повноважень, які належать органам місцевого самоврядування, наприклад, та ж сама реєстрація місця проживання.

Але не тільки в РДА є проблеми. Навіть не всі великі міста належно виконали свою роботу. До прикладу тільки 15 міст - обласних центрів у своїх ЦНАП зараз надають паспортні послуги, хоча ця можливість є вже більше двох років. По цьому показнику можемо сказати, що у великих містах, орієнтовно, біля 30-40% ЦНАП теж не належні. І, чим далі у менші громади, тим ситуація гірше. Так, у міст районного значення ще менше мотивації (бо начебто в райцентрі є ЦНАП РДА), і дуже обмежені ресурси. Тобто «посередині» ситуація поки найменш добра. Натомість в ОТГ, завдяки реформі децентралізації, ми маємо одну з найпозитивніших динамік. Тобто в Україні, гарно розвивається сфера надання адмінпослуг у великих містах і в об’єднаних громадах, де є донорська підтримка, проекти ДФРР, інфраструктурні субвенції для ОТГ.

400 неналежних ЦНАП РДА – це досить великий ресурс. Зважаючи, що їх ліквідація або трансформація – неминуча, що б ви порадили працівникам таких ЦНАП?

Порада одна: коли у вас є можливість переходити на службу в органи місцевого самоврядування, бо там створюється ЦНАП, обов’язково переходьте, тому що ваш досвід і вміння надавати послуги широкого спектру дуже потрібен. До речі, реорганізація ЦНАП РДА і створення «спільних» ЦНАП з  ОМС також є пріоритетом роботи Програми U-LEAD.

Засідання комісії з відбору учасників Програми «U-LEAD з Європою» для створення та модернізації ЦНАП

Ви з командою створюєте біля 600 належних ЦНАП. Які основні виклики виникають перед громадами, з якими працює Програма? Що їх об'єднує?

Викликів вистачає. Давайте почнемо з головного: наявність політичної волі місцевого голови (міського, селищного, сільського) для створення належного ЦНАП. Там де ця воля є, ЦНАП чудово розвиваються. Є ініціативні голови, які приділяють увагу цій проблематиці і вирішують її. А є, так само, безініціативні, або ті, які не вважають, що ця проблематика варта уваги і це одразу помітно по тому, наскільки комфортно мешканцям вирішувати свої справи з державою. У нас бувають ситуації, коли заявка на участь у Програмі подана громадою, але голова все одно не включається належно. Це один з найбільших викликів, тому що звідси починаються невирішені проблеми як інфраструктурного плану, коли немає приміщення для обслуговування громадян, так і інституційного характеру.

Друга проблема – це ситуації, коли у створеному ЦНАП не інтегровані навіть вже наявні повноваження місцевого самоврядування. Наприклад, повноваження реєстрації актів цивільного стану у селах, селищах чи містах районного значення, чи, послуги так званого «місцевого нотаріату», або земельні питання, які вже роками виконувались працівниками місцевої ради. Тобто ці повноваження не з’являються в компетенції новостворених ЦНАП, тому що працівники не хочуть переходити туди працювати і передавати повноваження теж не хочуть. Такий суб’єктивний супротив долається дуже важко.

Інша проблема характерна для нашої більшості громад і ЦНАП – це кадровий голод. Бракує кваліфікованого персоналу, людей з необхідною освітою, які можуть працювати у сфері адмінпослуг, коли треба працювати в різних реєстрах та з законодавством. Ці суб’єктивні чинники: фактор першої особи, фактор «досвідчених» працівників, і, взагалі брак персоналу – це, насправді, найважливіші чинники для створення успішного ЦНАП.

ЦНАП Золотниківської ОТГ на Тернопільщині створено за підтримки Програми в січні 2018 року

Якщо перший фактор залежить від політичної волі, від бажання місцевої влади зробити послуги дійсно доступними та якісними, то від чого залежить другий фактор – кадрове питання?

Якщо говорити про те, як зробити ЦНАП в межах наявного ресурсу, чи наявного персоналу, то рішення вже є в самих органах місцевого самоврядування. Я, як експерт, причетний до розробки закону про адмінпослуги, і, з першого дня ухвалення цього закону, завжди ділився тим переконанням, що послуги, які можуть бути надані швидко, повинні надаватись швидко. І немає потреби ускладнювати це умовним «адміністратором», як антикорупційним посередником, який тільки приймає заяви, потім кудись їх передає і потім забирає результат. Якщо послуга надається швидко, вона має бути надана клієнту невідкладно. Після 2015 року у місцевого самоврядування відкрилося ще більше можливостей, коли були прийняті децентралізаційні закони, відповідно до яких багато повноважень тепер сконцентровані в органі, який утворив ЦНАП. У нас юридично, і фактично, нині співпали в одному суб’єкті: 1) орган, що утворює ЦНАП; 2) і посадові особи, які працюють в ЦНАП. Тобто категорія «адміністратор» тут вже не заважає і не зобов’язує все надавати через «антикорупційного посередника». «Адміністратор» - це насамперед функції, які виконуються переважно у фронт-офісі ЦНАП. Тому реєстрацію місця проживання чи інші подібні послуги треба надавати невідкладно, а не просити громадянина прийти ще раз. Отже, при формуванні штату ЦНАП потрібно використовувати тих працівників, які уже працюють місцевій раді. І часто там вже є спеціалісти, які займаються реєстрацією місця проживання; спеціаліст по земельних питаннях; посадовці, які надають послуги РАЦСу, нотаріату тощо. У багатьох громадах вже і є державні реєстратори нерухомості та бізнесу. Цих людей і потрібно залучити в команду ЦНАП, розвивати їхній універсалізм і взаємозамінність. І питання найменування посад абсолютно вторинне. Фахівці в сфері публічної служби одностайні в думці, що це компетенція органу місцевого самоврядування: визначати свою структуру, свої штати, хто і в яких обсягах виконує відповідні обов’язки. Все має бути не лише законно, а й ефективно. Тому питання назви посади, «адміністратор» чи інше, є взагалі другорядним, і юридичної проблеми тут немає.

У ЦНАП Кіптівської ОТГ надають близько 100 найпопулярніших адмінпослуг. При цьому у штаті відділу «ЦНАП» є лише начальник відділу (з функціями державного реєстратора та адміністратора) та головний спеціаліст з реєстрації місця проживання (з функціями адміністратора). У приміщенні ЦНАП працюють також спеціаліст із земельних питань (для видачі відомостей з ДЗК) і секретар сільської ради для надання послуг нотаріату та РАЦС

Припустимо, ми справді будемо збалансовано рухатись по кожному з п’яти напрямків реформи, які ви сформулювали, то якими будуть українські ЦНАП через п’ять років?

Якщо нам вдасться поступово долати всі проблеми, які ми обговорили, то у абсолютній більшості громад будуть хороші ЦНАП з точки зору і інфраструктури, і з точки зору набору послуг і процесів обслуговування. В перспективі 5-10 років ми може перевищимо показники теперішньої Німеччини чи Польщі, коли до 30-40% відсотків послуг будуть отримуватися онлайн. В ЦНАП буде більше місць для самообслуговування, коли не одне робоче місце (як це зараз робить наша Програма), а навіть кілька будуть створені для відвідувачів, а працівники будуть лише допомагати у форматі консультацій.

Значна частина послуг має зникнути, через те, що вони повинні перейти в формат бек-офісної роботи, коли не від людей будуть вимагати довідку про місце проживання чи про несудимість, а владні структури будуть взаємодіяти між собою і з реєстрами. Взагалі, кількість довідок, як явище має зникати, бо переважно цю інформацію люди отримують в одному органі влади для передачі іншому, а через 5 років, я сподіваюся повноцінно запрацює і «Трембіта» і багато інших можливостей.

Також, за 5 років, набуде поширення надання послуг за моделлю життєвих ситуацій, коли при одній події надається низка послуг. Громадяни, які вперше стикаються з державою, мають отримати від цього задоволення, або, як мінімум, не отримати стрес. Держава і муніціпалітети будуть більш проактивними. Тобто багато послуг будуть плануватися і надаватися ще навіть без звернення особи. Це будуть головні показники сервісної приязної держави, яка поважає своїх громадян і надає їм послуги.